中國環(huán)境報記者劉曉星

　　為貫徹執(zhí)行新《環(huán)境保護法》，嚴懲違法排污行為，規(guī)范按日連續(xù)處罰的實施，環(huán)境保護部發(fā)布了《環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法》（以下簡稱《辦法》）。記者日前就《辦法》的出臺采訪了環(huán)境保護部環(huán)境監(jiān)察局有關(guān)負責人。

　　中國環(huán)境報：請介紹一下《辦法》出臺的背景？

　　答：首先，實施按日連續(xù)處罰是加強環(huán)境保護工作的迫切需要。《環(huán)境保護法》修訂之前，我國環(huán)境保護法律和行政法規(guī)對環(huán)境違法行為的罰款處罰額度嚴重低于企業(yè)的防治污染成本和違法生產(chǎn)收益，“守法成本高，違法成本低”的現(xiàn)象普遍存在。這導(dǎo)致企業(yè)在利潤最大化目標的引導(dǎo)下，寧可選擇違法，承擔相對輕微的法律責任，也不愿履行防治污染的法定義務(wù)。這成為環(huán)境違法案件頻發(fā)、違法排污企業(yè)屢罰屢犯的一個重要原因。當環(huán)保部門的處罰不能對環(huán)境違法行為構(gòu)成有效震懾時，企業(yè)對環(huán)境保護工作便不會高度重視，環(huán)境違法行為也不能得到及時糾正。為解決這一問題，在總結(jié)和借鑒國內(nèi)外已有經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，新《環(huán)境保護法》規(guī)定了按日連續(xù)處罰制度，即按照違法排污行為拒不改正的天數(shù)累計每天的處罰額度，違法時間越長，罰款數(shù)額越高，從而實現(xiàn)過罰相當，有效解決“守法成本高，違法成本低”的問題，達到督促違法行為及時改正的目的。

　　其次，制定《辦法》是貫徹新《環(huán)境保護法》的迫切需要。按日連續(xù)處罰制度打破了對環(huán)境違法行為罰款數(shù)額的限制，使“罰無上限”，對違法排污企業(yè)來說，這無疑是一把高懸的利劍。然而，由于按日計罰是一項全新的制度，各級環(huán)保部門普遍缺乏操作經(jīng)驗，迫切需要制定具體辦法，規(guī)范適用范圍、實施程序和計罰方式等，使按日連續(xù)處罰真正成為環(huán)保部門打擊環(huán)境違法行為的有力武器和督促排污者自覺履行環(huán)保主體責任、改善環(huán)境的強有力手段。

　　再次，制定《辦法》是依法行政的必然要求。實施按日連續(xù)處罰，一方面應(yīng)當適用法律規(guī)定的行政處罰程序，另一方面又有著不同于一般行政處罰的特殊程序和要求。特別是由于按日連續(xù)處罰是對環(huán)境違法行為的嚴懲重罰，關(guān)乎排污者的切身利益，因而更應(yīng)保證其實施的合法性和規(guī)范性，充分保障相對人的合法權(quán)益。在新《環(huán)境保護法》規(guī)定按日連續(xù)處罰之前，一些地方性法規(guī)已經(jīng)做了有益探索，但這些地方性法規(guī)的規(guī)定，相互之間有很多不同。如《重慶市環(huán)境保護條例》規(guī)定，環(huán)保部門可以對違法排污拒不改正的行為實施按日累加處罰，《深圳經(jīng)濟特區(qū)環(huán)境保護條例》則規(guī)定適用按日計罰的環(huán)境違法行為種類，既包括排污者未取得（臨時）排污許可證排放污染物、未按照（臨時）排污許可證規(guī)定排放污染物等違法排污行為，也包括建設(shè)項目未批先建、未經(jīng)環(huán)保部門同意擅自投入試運行等不一定涉及排污的違法行為。《重慶市環(huán)境保護條例》未規(guī)定按日連續(xù)處罰每日的罰款數(shù)額，《深圳經(jīng)濟特區(qū)環(huán)境保護條例》則明確規(guī)定按日計罰的每日罰款額度為一萬元。為保證法律的統(tǒng)一適用，維護法律的公平正義，有必要對各地環(huán)保部門按日連續(xù)處罰的實施加以統(tǒng)一規(guī)范。

　　中國環(huán)境報：請介紹一下《辦法》的主要內(nèi)容？

　　答：《辦法》共四章二十二條，詳細規(guī)定了實施按日連續(xù)處罰的依據(jù)、原則、范圍、程序和計罰方式，以及與其他環(huán)境保護制度的并用關(guān)系。

　　一是明確了適用按日連續(xù)處罰的違法行為種類。《環(huán)境保護法》第五十九條第一款確定了按日連續(xù)處罰適用于企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者“違法排放污染物”的行為。

　　如何認定違法排放污染物行為，具體包括哪些情形，成為環(huán)保部門實施按日連續(xù)處罰需要解決的首要問題。我國環(huán)保法律法規(guī)對企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者向環(huán)境排放污染物的行為作了很多義務(wù)性規(guī)定，既有命令性規(guī)定，又有禁止性規(guī)定。“違法排放污染物”即是違反法律法規(guī)規(guī)定向環(huán)境排放污染物，包含“違法”和“排放污染物”兩層含義，卻不是二者的簡單疊加，而是強調(diào)排污行為的違法性，強調(diào)此排污行為對環(huán)境造成影響這一后果。據(jù)此，《辦法》列舉了4種典型的“違法排放污染物”情形：一是超過國家或者地方規(guī)定的污染物排放標準，或者超過重點污染物排放總量控制指標排放污染物；二是通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式排放污染物；三是排放法律、法規(guī)規(guī)定禁止排放的污染物；四是違法傾倒危險廢物。同時，由于“違法排放污染物”情形多而復(fù)雜，《辦法》規(guī)定了“其他違法排放污染物”這一兜底條款。對于其他一些常見的環(huán)境違法行為，比如排污單位未按要求進行排污申報或變更申報、拒絕環(huán)保部門進行現(xiàn)場檢查等，由于不直接涉及“向環(huán)境排放污染物”，不直接對環(huán)境造成影響，因而未列入“違法排放污染物”情形中。

　　此外，根據(jù)《環(huán)境保護法》第五十九條第三款的規(guī)定，地方性法規(guī)可以根據(jù)環(huán)境保護的實際需要，增加按日連續(xù)處罰的違法行為的種類。即是說，適用按日連續(xù)處罰的違法行為種類，并不僅限于“違法排放污染物”的情形，地方性法規(guī)可以根據(jù)當?shù)丨h(huán)境污染狀況的特點和環(huán)境保護管理的需要，規(guī)定其他環(huán)境違法行為適用按日連續(xù)處罰。

　　二是規(guī)范了實施按日連續(xù)處罰的程序。根據(jù)《環(huán)境保護法》規(guī)定，實施按日連續(xù)處罰必須具備4個條件：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正。這4個條件之間有一定的邏輯關(guān)系：只有企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排放污染物，才能受到罰款處罰；只有被責令改正，才存在拒不改正的情形。

　　實施按日連續(xù)處罰的程序規(guī)定，既要利于達到打擊和糾正環(huán)境違法行為的目的，又要充分保障執(zhí)法相對人的合法權(quán)益。《辦法》設(shè)專章用10個條款的內(nèi)容，詳細規(guī)定了實施按日連續(xù)處罰程序，即初次處罰、責令改正、復(fù)查、作出按日連續(xù)處罰決定等流程。

　　在規(guī)定責令改正的時限和方式時，為達到及時糾正環(huán)境違法行為的目的，《辦法》規(guī)定環(huán)保部門可以當場認定違法排放污染物的，應(yīng)當在現(xiàn)場調(diào)查時即責令排污者立即停止違法排放污染物行為；鑒于超標排污，環(huán)保部門需要通過環(huán)境監(jiān)測來認定，《辦法》規(guī)定，環(huán)保部門應(yīng)當在取得環(huán)境監(jiān)測報告后3個工作日內(nèi)送達排污者，責令立即停止違法排放污染物行為。

　　在規(guī)定復(fù)查期限時，綜合考慮復(fù)查工作開展的及時性和執(zhí)法實踐的可行性，《辦法》規(guī)定環(huán)保部門應(yīng)當在送達責令改正違法行為決定書之日起30日內(nèi)，以暗查方式組織對違法排放污染物行為的改正情況實施復(fù)查。

　　在按日連續(xù)處罰的處罰周期中，需要做出兩個行政處罰決定。一是初次檢查發(fā)現(xiàn)違法排放污染物行為所作的處罰決定，即原處罰決定；二是復(fù)查發(fā)現(xiàn)違法排放污染物行為拒不改正，依法作出的按日連續(xù)處罰決定。對于兩個處罰決定的前后順序，《辦法》規(guī)定按日連續(xù)處罰決定應(yīng)當在原處罰決定之后作出。

　　三是明確了責令改正的內(nèi)容和形式。“責令改正”是實施按日連續(xù)處罰的必要條件，更是實施過程中承上啟下的重要環(huán)節(jié)。需要對兩個方面加以明確：一是責令如何改正，二是如何責令改正，即責令改正的內(nèi)容和形式。

　　實施按日連續(xù)處罰的目的正是及時糾正環(huán)境違法行為，避免違法行為對環(huán)境造成更大影響。因而《辦法》規(guī)定環(huán)保部門責令排污者改正違法行為的內(nèi)容主要是立即停止違法排污行為。

　　同時，為保障相對人的合法權(quán)益，《辦法》規(guī)定環(huán)保部門在責令改正時，應(yīng)當制作責令改正違法行為決定書，在決定書中載明責令改正的具體內(nèi)容、拒不改正可能承擔按日連續(xù)處罰的法律后果，以及申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限。

　　四是確定了拒不改正違法排放污染物行為的評判標準。與責令改正的內(nèi)容相對應(yīng)，“拒不改正”違法排污行為即是未按要求立即停止違法排污行為。對于“拒不改正”的認定，《辦法》規(guī)定“環(huán)保部門復(fù)查發(fā)現(xiàn)仍在繼續(xù)違法排放污染物的”認定為“拒不改正”；鑒于實踐中可能存在排污者拒絕、阻撓環(huán)保部門復(fù)查以避免受到按日連續(xù)處罰的情形，《辦法》規(guī)定“排污者拒絕、阻撓環(huán)保部門實施復(fù)查的”也認定為“拒不改正”。對于按要求停止違法排污行為的，《辦法》規(guī)定環(huán)保部門復(fù)查時發(fā)現(xiàn)排污者已經(jīng)改正違法排放污染物行為或者已經(jīng)停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉的，不啟動按日連續(xù)處罰。

　　五是規(guī)定了按日連續(xù)處罰的計罰方式。按日連續(xù)處罰采取按照違法行為持續(xù)的日數(shù)，不斷累加罰款數(shù)額的動態(tài)罰款模式。計罰日數(shù)和日處罰數(shù)額是決定按日連續(xù)處罰的關(guān)鍵因素。《辦法》根據(jù)《環(huán)境保護法》第五十九條“按原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰”的規(guī)定，規(guī)定按日連續(xù)處罰每日的罰款數(shù)額，為原處罰決定書確定的罰款數(shù)額；按日連續(xù)處罰的罰款數(shù)額，為原處罰決定書確定的罰款數(shù)額乘以計罰日數(shù)。對于計罰日數(shù)的確定，鑒于“被責令改正”是認定“拒不改正”的前提，《辦法》規(guī)定按日連續(xù)處罰的計罰日數(shù)為責令改正違法行為決定書送達排污者之日的次日起，至環(huán)保部門復(fù)查發(fā)現(xiàn)違法排污行為之日止；再次復(fù)查仍拒不改正的，計罰日數(shù)累計執(zhí)行。

　　為充分發(fā)揮按日連續(xù)處罰督促排污者及時改正環(huán)境違法行為的作用，根據(jù)過罰相當?shù)脑瓌t，《辦法》規(guī)定按日連續(xù)處罰次數(shù)不受限制。在排污者被責令改正但拒不改正環(huán)境違法行為的情況下，環(huán)保部門應(yīng)當在依法實施按日連續(xù)處罰的同時，按照《辦法》規(guī)定的時限和方式再次責令改正，進入下一個按日連續(xù)處罰周期。多次被責令改正但仍拒不改正的，環(huán)保部門實施按日連續(xù)處罰不受次數(shù)限制，直到違法排污行為終止。

　　六是明確了按日連續(xù)處罰制度與其他相關(guān)環(huán)保制度的并用關(guān)系。在符合按日連續(xù)處罰適用條件的環(huán)境違法行為中，根據(jù)《環(huán)境保護法》的規(guī)定，有些違法行為可以同時適用責令排污者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治或者采取查封扣押等措施，例如通過逃避監(jiān)管的方式排放污染物的。對此，《辦法》專門對按日連續(xù)處罰制度與其他相關(guān)環(huán)保制度的并用關(guān)系進行了說明，規(guī)定環(huán)境保護主管部門針對違法排放污染物行為實施按日連續(xù)處罰的，可以同時適用責令排污者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治或者采取查封、扣押等措施；因采取上述措施使排污者停止違法排污行為的，不再實施按日連續(xù)處罰。責令排污者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治或者查封、扣押等措施，應(yīng)當嚴格按照《環(huán)境保護主管部門實施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》、《環(huán)境保護主管部門實施查封、扣押辦法》等規(guī)定執(zhí)行。

　　中國環(huán)境報：請介紹一下《辦法》執(zhí)行中應(yīng)注意的問題？

　　答：一是關(guān)于對以逃避監(jiān)管的方式排放污染物的認定。《辦法》第五條第二項涉及以逃避監(jiān)管的方式排放污染物，逃避監(jiān)管的方式既包括通過暗管、滲井、滲坑、灌注等方式排污或者篡改、偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，或者不正常運行防治污染設(shè)施，也包括其他未對污染物進行有效處理、逃避監(jiān)管排入外環(huán)境，如將未經(jīng)有效治理的污水通過“明管”排入外環(huán)境、將工業(yè)固體廢物擅自傾倒在廠區(qū)外環(huán)境等。其中不正常運行防治污染設(shè)施又包含多種情形，如將污染物不經(jīng)處理設(shè)施直接排放、將污染物從處理設(shè)施的中間工序引出直接排放等，參考原國家環(huán)保總局環(huán)發(fā)〔2003〕177號文件的規(guī)定。對于以逃避監(jiān)管的方式排放水污染物的認定，可參考環(huán)境保護部環(huán)函〔2008〕308號文件對《水污染防治法》第二十二條第二款“禁止私設(shè)暗管或者采取其他規(guī)避監(jiān)管的方式排放污染物”的有關(guān)解釋。

　　二是關(guān)于原處罰決定對按日連續(xù)處罰決定作出時間的限制。環(huán)境保護主管部門檢查發(fā)現(xiàn)排污者違法排放污染物，應(yīng)當進行調(diào)查取證，就檢查當日的違法行為，依法做出一個獨立的行政處罰決定。排污者拒不改正違法排污行為、環(huán)保部門依法實施按日連續(xù)處罰的，按日連續(xù)處罰的處罰決定書應(yīng)當在原處罰決定書之后發(fā)出，但按日連續(xù)處罰告知書不受原處罰決定作出時間的限制，即按日連續(xù)處罰告知書可以先于原處罰決定書發(fā)出。被處罰單位對原處罰決定提起復(fù)議或者訴訟的，按日連續(xù)處罰不停止實施，即按日連續(xù)處罰決定可以在復(fù)議、訴訟結(jié)束之前作出。

　　三是關(guān)于排污者對責令改正決定提起復(fù)議或者訴訟的處理。《辦法》第九條規(guī)定排污者對責令改正違法行為決定書可以提起復(fù)議或訴訟。排污者提起復(fù)議或訴訟的，不影響環(huán)保部門對排污者違法行為的改正情況實施復(fù)查，但環(huán)保部門復(fù)查發(fā)現(xiàn)排污者未停止違法排污行為的，應(yīng)當在復(fù)議、訴訟結(jié)束之后，再決定是否作出按日連續(xù)處罰決定。

　　四是關(guān)于多次復(fù)查仍拒不改正情形下的計罰日數(shù)的累計執(zhí)行。《辦法》第十七條規(guī)定再次復(fù)查仍拒不改正的，計罰日數(shù)累計執(zhí)行。累計執(zhí)行是指將責令改正決定書送達之日的次日起至最后一次復(fù)查發(fā)現(xiàn)排污者拒不改正違法排污行為之日止的日數(shù)之和作為計罰日數(shù)。若環(huán)保部門復(fù)查時發(fā)現(xiàn)違法排放污染物行為已經(jīng)改正，不啟動按日連續(xù)處罰；若在之后的檢查中又發(fā)現(xiàn)排污者有《辦法》第五條規(guī)定的情形的，應(yīng)當重新作出處罰決定，按日連續(xù)處罰的計罰周期重新起算。